作者：陈力川，法国更新治理研究院理事 ，文化传媒协会执行主席

欧洲网络治理的现状与问题
（法）陈力川

1、欧洲互联网的普及程度与差异；

以互联网为代表的新的信息通讯技术（TIC）在欧洲的推广和发展是近十年的事情，与互联网于1994年进入中国后在上世纪末和本世纪初的快速发展时间差不多。据欧洲统计局（Eurostat）发布的数字，2007年第一季度，在欧盟的27个成员国中，57%的人使用互联网的搜索引擎，（2006年第一季度，那时欧盟还是25个国家，这个数字为47%，一年增长了10个百分点），2007年第一季度，发送电子邮件的人为50%，欧盟27国的总人口为4,8亿，也就是说有2,4亿人使用e-mail。需要说明的是，欧洲的统计标准与中国不同，按照中国互联网络信息中心（CNNIC）于2007年7月发布的《中国互联网络发展状况统计报告》的数字，截至2007年6月，中国网民人数达到1,62亿，互联网普及率达12.3%。按CNNIC的定义，“网民”是指半年内使用过互联网的6周岁以上的中国公民，不包括香港、澳门和台湾地区。按照欧洲的统计标准，“网民”的年龄段在16—74岁，时段是一周内至少上网一次。2007年第一季度，在欧盟的27个成员国中，54%的家庭可以上网（2006年第一季度为49%），42%的家庭使用宽带（2006年只有30%）。2007年初，有10名雇员以上的欧洲企业中，使用互联网的企业达到94%（2006年初为92%）；其中77%使用宽带（2006年初为73%）；有自己网站的企业为65%（2006年初为63%）。

信息通讯技术（互联网）用户和非用户的差别主要与地理、社会职业、教育程度、年龄和性别有关。在地理方面，欧洲国家之间的差别和一个国家内部的城乡差别都很大。例如使用宽带上网的家庭比例，北欧国家最高：2007年，冰岛为76%（2006年为72%）；荷兰为74%，（2006年为66%）；瑞典为67%（2006年只有51%）；丹麦为70%（2006年为63%）；芬兰为60%（2006年为53%）；希蜡最低，只有7%（2006年才4%）；其次是罗马尼亚，为8%（2006年只有5%）；保加利亚为15%（2006年只有10%）。增长幅度较大的国家有斯洛伐克，从2006年的11%增加到2007年的27%；塞浦路斯，从2006年的12%增加到2007年的20%；爱尔兰，从2006年的13%增加到2007年的31%。总的趋势是北欧国家比南欧国家的网民多，也可以说是越冷的地方上网率越高。以上数字是欧洲国家使用宽带上网的家庭比例，加上使用其他技术上网的家庭，数字还要高出5%—15%。在农村，只有8%的家庭使用宽带上网，在城市，宽带的使用率达到18%。在社会职业方面，网民最多的是干部（81%），其次是学生（79%）；网民最少的是退休人员（12%），其次是家庭主妇（25%）。在受教育程度高的人群当中，66%的人是网民，在受教育程度低的人群中，网民的比例只占14%。年龄方面，16—24岁的年轻人当中，男性网民达到79%，女性网民达到77%；而55—74岁的年龄段中，男性网民只有31%，女性网民只有19%。总的趋势是年龄越大，上网的人越少。中国18～24岁的年青人当中，互联网普及率为43.4%，不及欧洲的同龄人。需要说明的是，欧洲统计的是16—24岁的年青人，中国统计的是18～24岁的年青人。从性别的角度看，欧洲男性网民占51%，女性网民占43%，差别比其他方面要小。中国的情况类似，在1,62亿中国网民中，男性占54.9%，女性占45.1%，都略高于欧洲。有一点中国和欧洲是共同的，那就是女性网民的增长率超过男性网民。中国网民平均上网的时间比任何国家都长，平均每周上网18.6小时（仅次于香港网民：平均接近22小时）。欧洲网民每周平均上网时间为10.25小时，法国网民达到13小时，英国和西班牙为11小时，意大利只有8小时（美国每周人平均上网时间接近14小时，相当于全球平均水平）。但上网时间，全球都有增长的趋势。

现在欧洲各国的家长越来越担心子女上网失控，或者受到不良诱惑的问题。主要是恋童癖、色情网站、邪教、网上赌博游戏，还有儿童接力自杀事件，等等。法国2008年初的一项民调（Ipsos）显示，52%接受调查的家长表示有这方面的忧虑，15—17岁青年的家长中，62%的人为此担忧。有一些儿童保护团体定期给父母提供资讯，甚至研发检查儿童和年轻人上网的软件。

2、欧洲信息社会公共政策的特点与缺失；

2000年3月，欧盟15国的领导人在里斯本举行过一次特别首脑会议 ，确定十年发展规划，称之为“里斯本战略”，其确定的主要目标是：经济持续增长，创造更多的就业，增强社会团结，并明确提出为达到这些目标，信息通讯技术将发挥举足轻重的作用。2005年2月欧盟各国领导人又对效果不彰的“里斯本战略”做了调整，提出修改方案。“里斯本战略”中有一项被称作“电子欧洲”（e-europe）的框架计划，将加速推广安全可靠的互联网宽带技术作为提高经济增长幅度和为欧洲公民提供优质服务的杠杆。这个框架计划的目标之一是与社会排斥做斗争，让普通公民、贫困者、残疾人、老年人、病人都能上网。2000—2005年的优先发展目标是电子政务和数码文化。2000—2006年，欧盟在与信息和通讯技术有关的项目上的投资大约为70亿欧元。欧盟执委会支配的年度预算相当于全体会员国国民生产总值总和的2%，约3千3百亿欧元。在与信息和通讯技术相关的项目上，六年投资70亿欧元并不多。

欧盟的目标是在2010年将国民生产总值的3%用于科研与发展（R & D）的支出，2%来自私营部门，1%来自公营部门。目前欧盟在科研和发展方面的支出只有国民生产总值的1,95%，离3%的目标还很远。这方面的数字，日本最高，为3,15%；韩国其次，为2,65%；美国为2,6%；欧盟成员国中德国最高，为2,55%，其他国家都不到2%。中国在科研和发展方面的投资2005年为当年国民生产总值的1,3%，2010年计划达到2%，2020年计划达到2,5%，差不多是德国现在的水平，低于日本、韩国、美国现在的水平。

总的说来，欧洲各国政府将信息网络领域的不平衡和不平等问题或归咎于民众对电脑知识的欠缺，不具备上网所需的技能，或归咎于设备不足，缺少鼓励性政策。因此，欧盟要大张旗鼓地开展一场“扫盲”运动，这个“盲”不是文盲，而是“电脑盲”，或者说是“信息时代的文盲”。这方面的公共政策重在解决技术性问题：基础设施建设，电子政务，电子商务，网络教育等。因此可以说，欧盟的现行政策主要还停留在工具阶段，重在解决硬件问题，而对公民社会关注和呼吁的利用新的信息通讯技术扩大民主（例如参与式民主）的问题兴趣冷淡。国际电联（ITU）1998年倡议召开“信息社会全球峰会”（WSIS）的时候，是希望探讨“电信发展与经济、社会和文化发展之间的相互渗透问题，以及这种渗透对各国社会结构的影响”。我们知道“信息社会全球峰会”先后在日内瓦和突尼斯召开两届，时间是2003年12月和2005年11月，但对这个问题都没有进行认真的讨论。突尼斯峰会协议的主要内容还是信息技术和互联网资源在全球各地区发展不均衡的问题。顺便说一句，“信息社会全球峰会”拒绝将知识产权的问题列入讨论议题，其避重就轻的倾向可见一斑。

3、欧洲网络治理的现状与问题：

首先我们来看一下什么是互联网治理。按照联合国发起成立的“互联网治理工作组”于2005年6月提出的定义：“网络治理指的是国家、私人部门和公民社会在它们各自角色的范围内制定和执行的原则、标准、规定、决策程序，以及规范互联网发展和使用的共同计划。”从这个定义中，我们看到互联网治理有三方面的参与者：“国家、私人部门和公民社会”（“私人部门”也可以理解为“市场”，或从业者），也就是说这是一个多角色参与的治理。因此，网络治理不等于政府治理。这就是为什么联合国召开的 “信息社会全球峰会” 首次邀请公民社会组团参加。其次是网络治理的内容涉及“原则、标准、规定、决策程序，以及规范互联网发展和使用的共同计划”。当然，这个定义没有说这些“原则、标准、规定，决策程序”是什么，因为这正是网络治理需要制定和执行的东西。

（1）、知识的生产与传播；

在这个领域存在两种对立的观点：第一种观点主张使知识商品化；第二种观点视知识为人类共同的财富。目前争论的焦点是在知识商品化与知识的公共财富性质之间寻找平衡。第二种观点反对的不是创造者的劳动受到知识产权的保护，而是在知识的高速公路上设置种种收费站。这种观点的法律依据是：版权法承认和接受一个公共领域的存在。国际上出现的版权开放的软件，自由阅读的科学杂志，著作权许可协议——例如，知识共享协议（Creative Commons）——就是第二种观点的代表。有关辩论的关键问题是：研究成果和资料应当在多大程度上开放？

西方有一句话说，“什么东西一经分享就会翻倍？”答案是爱情。一个人爱是单相思，这个爱如果得到回应，就翻了一倍。其实文化和知识也是如此，一经分享，也可以成倍增长。文化和知识还有一点与爱的性质一样，那就是它们本身都是可再生的资源，而且对地球没有污染，并且像阳光和空气一样，对任何消费者都一视同仁，只能有益于消费者，而不会剥夺其中任何人享受它们的权利。

知识的生产和传播涉及知识产权和专利法的问题。专利法本来是一个鼓励技术创新的机制。然而，把专利法扩大到知识的所有领域，甚至制造出一个专利市场来，这就违背了专利权鼓励创新和发明的初衷，反而发展出一种以赢利为目的的“知识产权经济”，它与满足人类的基本需要，造福人类社会的经济无关。（据说美国近一半的国民生产总值与知识产权有关）。“知识产权”（Intellectual property）这个概念的本质意在保护有创造性的智力或脑力劳动，而不是劳动产品。现在知识产权法的保护对象已经从产品所体现的智力或脑力劳动转向了产品本身，这不能不说是一种异化。

在专利权领域，有必要对发明与发现加以区别。发明是创造的同义词，指有创造性的成果；发现指找到前人不曾看到的事物或规律，虽经过研究、探索，但不具有原创性。哥伦布发现新大陆是发现，瞎猫碰上死耗子也是发现。发明可以申请专利，发现没有道理申请专利。试想哥伦布将新大陆申请为专利那将发生什么事情？

因此有必要制定某些原则，一切与生命体有关的研究和成果也应当属于不能被专利化的范围，例如关于遗传序列的基础生物学研究；一切与创造性劳动没有直接关系的产品，例如卫星照片，不应受版权保护。当然也不是所有的发明都应当得到专利，例如所有侵犯人权的技术发明就不应当得到专利权（如原子弹及其他大规模毁灭性武器）。

在知识产权领域，公民社会面对的挑战之一是找到一种平衡的模式，一方面使科学家、艺术家、作者以及所有与创造性劳动相关的职业都能够获得必要的酬劳，能够过一种体面的生活，能够有相对平等的机会与社会和公众交流；另一方面，保护公众分享公共财富，尽情享受文化和知识的权利，满足人类社会在教育、医疗、和平、合作与发展领域对扩大知识与文化的需求。2006年12月英国政府公布了一份由Andrew Gowers撰写的《知识产权报告》（Gowers Review of Intellectual Property），提出一个天平的概念：知识产权不应是某种一成不变的教条，而应当是维护创造者的利益与公众利益公平关系的法律机制。

Andrew Gowers的《知识产权报告》最重要的建议有：

1、在教育和研究领域，扩大版权例外的范围；

2、在欧洲范围内，限制50年的版权保护；

3、阻止追溯改变版权时限；

4、准许非商业的私人复印；

5、准许用于研究目的的复印；

6、准许为了存档目的的复印；

7、扩大出于改编著作的需要的复印范围；

8、建立一种遗著使用制度。

（2）、个人身份与隐私的保护；

西方有保护私生活的传统。我们不难在法律文件中找到尊重和保护私生活的基本原则。例如1953年生效的《欧洲保护人权与基本自由公约》第8条：“每个人都有权要求其私生活和家庭生活、住宅以及通信得到尊重。”

联合国1948年通过的《世界人权宪章》第12条：“任何人的私生活、家庭、住宅和通信不得受到干涉，他的荣誉和名誉不得受到攻击。人人有权享受法律保护，以免受这种干涉和攻击。”

法国的《民法》第9条规定：“法官有权采取一切措施阻止私生活受到侵犯，在必要的情况下，可以按紧急审理程序作出判决……”。

法国的《刑法》第6章规定，对私生活、通信的秘密，以及由电脑资料造成的侵犯个人隐私的行为都将受到刑事惩罚，视情节轻重分别可判处一年，或三年的监禁，三十万法朗（45734欧元）的罚款。

现在我们来看一下与互联网有关的三个例子。

第一个例子是电子通信。这方面要问的第一个问题是：电子邮件是否与传统信件一样，被视为私人通信，并受到法律的保护？对这个问题的回答是肯定的，因为《刑法》中保护私人通信的条文提到用电子通讯手段接收和发送的信件。第二个要问的问题是：电子邮件是否在任何情况下都具有私人性质？是否无一例外都受到法律的保护？换句话说公域和私域的界限是什么？（提出这个问题是因为人们可以在家，也可以在工作单位，或公共场所发送接收电子邮件）。对这个问题的一般性回答是：只要符合私人通信定义的电子邮件都受到法律保护，另一方面，不能无限延伸或夸大私人通信的范围和定义。因此不能说“所有电子邮件都具有私人性质”。这方面，法国政府（CNIL）的观点模棱两可：“一般说来，使用工作单位的电邮地址发送和接收个人邮件只要不过量是被允许的。在通常情况下，使用工作单位提供的电邮地址发送和接收的邮件与职业有关，除非邮件中特别注明是私人通信。”从法院的判例来看，2000年和2001年，巴黎的轻罪法庭和最高法院都有判处雇主（企业）败诉的案例，理由是电子邮件属于私人通信的范围，在工作单位发送和接收的电邮并不改变私人通信的性质。比较上述两方面的观点，我们可以看出，政府试图脚踩两只船，在雇主和公民之间寻找平衡；相对而言，法院倾向站在公民一边，更重视保护个人的通信权利。

第二个例子是在工作单位上网的时间和登陆的网站。这方面法律并不禁止雇主自行作出规定，例如规定时限，定期检查全体员工或个别员工的上网时间和登陆的网站。但对企业或单位的规定，雇员事先要得到通知。调查显示，法国近一半职工在工作时间为了私人用途上网。伦敦的一个专门研究企业行为的机构（Datamonitor）调查了200家企业，59%的企业承认它们对员工的上网时间和登陆网站进行检查，40%的企业定期，或者有目标地进行检查。41%的企业声称对员工上网没有任何限制。有些企业索性在与员工签工作合同的时候，附加一个条款，防止过度上网。有的企业是在内部工作条例中增加关于互联网使用的规定，约法三章，预先向企业委员会和职工通报备案。

第三个例子是对网上的个人照片（或者说画面）的保护。法国《民法》第9条规定的原则是：画面被视为一个人的标志，因此受到《民法》的保护。每个人都有权支配自己的画面，因此，人人有权拒绝被拍照或发表其照片。也就是说，发表照片要得到当事人的许可。法律原则要求这一许可要明确画面传播的手段和地域，而且要有时间限制。这个法律原则可以有两种例外：一是在公共场合发生的公共事件中拍摄的人物照片；二是公众人物在行使公职的时候被拍摄的照片。这两种照片的发表不需要经过当事人的许可。

当然对互联网涉及私人问题的管理还有一种绝对自由主义的观点，例如Google的总裁Eric Schmidt主张依靠全球范围内的集体自动调节机制，换句话说就是“任其自然”，反正没什么大不了的，只要天塌不下来，就没有什么可担心的；倘若天真的塌下来，那也就没有什么担心的必要了。（这是我的解释，不是他的原话。）但大多数人还是主张建立一种地方、国家和超国家的公权力都可以干预的调节形式。

(3)、集体组织与公民参与

信息社会给西方现行的代议制民主带来了严峻的挑战。首先是一些新概念的诞生：网络政治，数字民主，虚拟社区，虚拟共同体，网络参政，网络民意等等。信息社会对民主的第一个挑战是直接性。我们知道，历史上只有古希腊城邦实行过直接民主。进入工业时代后，西方国家普遍实行的都是间接民主，或者说，代议制民主。在代议制民主中，公民的参与主要体现在定期投票（选举立法者和执政党），舆论监督（言论、新闻、出版自由），多党制和公民社会。然而，代议制民主令人失望和引起争议的原因之一是“在此情况下，所谓民主辩论和参与实际上只是一种使政治决策合法化的方式，而政治决策在本质上完全是专家统治的产物”。上个世纪九十年代产生的治理思想，提倡公民的参与不局限于定期的选举，民主权利不能被简化为投票。手机和互联网等信息通讯技术的普及为治理时代提供了操作工具，网络政治为公民直接参政议政提供了可能，电子民意测验已普遍使用。治理形式上是对现行代议制民主的补充，实质上代表着一种趋势：对于一个民主的、富裕的、开放的社会，不能简单采用传统社会的治理方式，参与式民主正在成为一种新的尝试。

有一篇署名“文心”的文章在论述网络政治的特点时，除了直接性以外，还提到平等性：网络可以促进政治平等，虚拟的政治平等比现实的政治平等更容易实现；快捷性：政治活动因网络的存在而变得迅速便捷；廉价性：网络参政议政降低了全民参与的社会成本。这些分析都很有道理。

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本文是作者在“知识共享中国大陆项目”组织的研讨会《网络治理与公民社会》上的发言，2008年2月29日，中国人民大学法学院。